一、研究背景和目的
“75%的澳大利亚人通过互联网申请缴纳个人所得税;新加坡政府通过一个门户网站提供150项公共服务;在法国，每年有10亿份健康保险申请是通过电子方式而非纸质文件办理的;苏格兰议会通过网络接受公众撰写和提交的诉状或请愿书。”[1]
上述现象已经表明，在信息技术浪潮席卷和网络广泛普及的全球背景下，作为社会公共服务主体的政府机构也要直面挑战和把握机遇，用信息化来提升在公众中的良好形象以及完善自身的社会功能。
就我国而言，1999年1月22日，由中国电信和国家经贸委经济信息中心主办，联合四十多家部委(办、 局)信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”。目前各级政府部门申请GOV.CN的域名已经达到2400多个，政府上网工程也已经进入了第二第三阶段。以北京为例，1998年底建成了以“首都之窗”网站为核心的电子政务外部平台。2000年6月，北京市委、市人大、市政府、市政协四大机关一起上网，统一管理。2001年，北京市规划在未来5年投入300亿用于电子政务建设。
通常情况下，一个地区的发展水平越高，往往意味着它越有可能成为新技术的率先采用者。因为一方面政府可以提供更多的财政支持，同时公众的各类需求也更为细化和迫切。因而，选取综合实力居前的十个城市作为考察对象，不仅可以体现重点城市政府门户网站建设的最新特点，而且具有代表中国水平最高的一类政府网站的典型意义。
在资料搜集中，选取了吴良镛等近百专家撰写的《中国城市发展报告(2003-2004)》[2]对全国有代表性的50个城做出的排名。城市综合实力是从总体规模上衡量城市的发展状况和发展实力的强弱，报告选取了人口规模、经济总规模、交通运输、城市影响能力等15项指标，进行标准化处理，经过加权汇总，形成了综合实力的排位，具有一定的科学性和权威性。因而在这里将其选作论文研究的考察对象。报告中综合实力排名前10位的依次是上海、北京、广州、深圳、天津、杭州、武汉、南京、成都和沈阳。
二、理论综述
政府的信息化包括政府内部办公的自动化和对外服务的电子化，两者紧密相关，依托于同一个技术平台。但本文中所探讨的政府网站指向后者，即作为政府对外服务电子化的基础和载体。因为就目前来看，外部公众仍然是它面对的最主要对象。
而所谓政府门户网站，是指一级政府(中央或各级地方政府)在各政府部门的信息化建设基础之上，建立起的跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。这个概念包含政府门户网站的两个最基本的特征:首先，它是一级政府的概念;其次是其政务处理的统一性、综合性，也就是说内容和功能服务应当尽量完整全面。这才是政府门户网站的“门户”的本意。
美国国家电子商务协调委员会(US NEC3)在5个层面上拓展了政府门户网站的定义:第一层指只需点击几下鼠标，就可以得到政府机构提供的信息和服务;第二层提供了在线处理方式，如办理车辆登记、税务办理等;第三层的门户网站，当人们从一项业务跳转到另一项业务时，不需要重新进行身份验证，这建立在两个部门合作的基础之上;第四层则可以从所有可用的政府资源中调出事务处理所需要的数据，这要求机构间的充分合作，才能使不同的数据库相互连接(上海，本市政府网站全网搜索);第五层允许人们按自己的意愿与政府进行交互式访问，在与居民相关的特殊环境的特定领域内提供集中的和定制化的信息与服务。[3]这五个层次的要求标准依次提高，也代表了政府门户网站发展过程中的不同层次。
三、研究方法和指标介绍
研究对象:
上海 http://www.shanghai.gov.cn
北京 首都之窗 http://www.beijing.gov.cn
广州 http://www.gz.gov.cn
深圳 http://www.shenzhen.gov.cn
天津 天津之窗 http://www.tianjin.gov.cn
杭州 http://www.hangzhou.gov.cn
武汉 http://www.wuhan.gov.cn
南京 http://www.nanjing.gov.cn
成都 http://www.chengdu.gov.cn
沈阳 http://www.shenyang.gov.cn
论文的研究方法主要是内容分析。
通过对政府门户网站细致的浏览，并结合计算机世界研究中心2002年政府网站评估体系[4]以及《2004 年中国政府网站绩效评估报告》[5]，笔者设立了网站内容服务、网站功能服务、网站建设质量三个一级指标以及十一个二级指标和一系列三级指标。
四、现状实证分析
一些三级指标未用数字标明的是二级指标的细化说明，括号内的内容是对该项的细化说明，在统计时都计入被说明的指标。因此一些二级指标可以直接当作三级指标使用，将二级指标和三级指标结合起来，综合得出一系列指标来进行统计分析。网站中设有专项内容用1标识，未设置的不作标注，得出如下一些基本的统计数据。横向的合计表明在该项内容设置上的城市数目。纵向合计表明在某个城市的政府网站上覆盖的内容项目。
首先从单个网站的整体设计来看，关于内容服务的项目，多数网站的设置都比较齐全。其中尤为值得一提的是上海市的政府门户网站。它是在被调查的十个城市中唯一一个十项均有涉及的网站，内容十分全面，信息覆盖面广，网站建设相对成熟。
就每一项设置内容，列出的图表是依据某项内容涉及的城市数目多少进行降序排列的。从数据中不难看出，十个网站都设置有政务新闻和便民服务的项目。说明公众对于政府信息的获知需求和日常生活中的一些具体的需求是相对普遍和重要的。
但在包括政务新闻的政务公开的所有事项中(其他还有政府公告公报、机构设置与职责、办事规程、政府领导、网站介绍)，政府领导(即现任官员和人事任免)的事项只有五成政府选择公开。在对网站的进一步分析中发现，即便公开的内容，也显得十分简略，缺乏详尽的说明与介绍。这从一个侧面体现了我国现有政治体制中对任职官员信息的敏感以及政务公开需要进一步深入。
在使用的便利性的细节问题上上，便民服务一项中，沈阳市的政府网站在首页上并未列出细化分类，需要二次点击鼠标打开新页面查找，给初次登陆网站的市民形成了一定的阅读障碍。
此外，由于特色内容可以凸显出这些门户网站的独特之处，因而有七个城市在这个事项上做足了公关的文章，例如上海推出的“城市生活”公益广告，成都推出的“美食成都”栏目，以及沈阳推出的“世园会”专题。
2、网站功能服务分析
政府上网的主要目的，一是充分的信息公开，二是将平时通过其他方式进行的服务搬到网络上来进行，节省人力物力，提高工作效率。因此依据政府的职能和网络的特征设计的功能指标体系，通常被认为是政府网站建设是否完备的更重要的考量标准。
首先从单个网站整体设计来看，广州市在功能服务项目的设置上成为10个城市中唯一的十三项均有覆盖的，略高于上海，远高于其他城市。这也反映出广州市政府对于其政府网站的科学和精准定位，重打“服务牌”，将网站作为服务公众的良好平台。
全部的城市都设有导航链接，但在链接的具体内容上有所不同。上海市设置了全面且层次化的网站链接:市政府、区县政府，本市其他部门，各省省会和直辖市政府，其他城市政府中央机关等。其他城市如武汉等也基本遵循这一模式。一些城市还设有国家级或本市一些媒体的图示链接。但值得指出的是，天津市的政府网站在链接设置上过于泛化，罗列了很多综合类商业门户网站，这在一定程度上或许给市民带来便利，但这也是它整体定位不清晰的一种表现。因为公众可以通过其他诸多途径来进入那些商业网站，而不一定要经由政府门户网站的渠道，政府网站的特色就不能很好的凸显出来。
网上查询和政府信箱使用也很普遍，9个城市的网站设立了这两项。北京首都之窗的查询设置很有特色，可以按机构、按事件两种查询方式进行。政府信箱这项的普遍设置可能也表明多数政府沿袭了过去一贯的思路，通过信件来获知民情做出反馈。但从另外的角度也说明，信件相对于其他交流形式更为规范和稳定，也是它长期受到重视的重要原因。
同时，通过论坛集中征集民意，了解关注热点并定期及时反馈，是一种操作简单且通畅便捷的渠道。但令人意外的是，这十个城市中，只有广州市保持了这一做法。
3 网站建设质量分析
网站建设质量的三个二级指标中，设计特性和信息特性的下级指标主观性较强，不便进行定量统计分析。因而这里仅针对网络特性下的四个三级指标进行分析。
更新速度是衡量网站质量的一个重要指标，也反映了管理部门对网站的重视程度和投入强度。我国目前的政府网站主要用于发布各部门的信息，所有的网站每天都有政府要闻。
在本次统计中，笔者对信息更新及时与否的统计仅限于对网站上新闻信息有无最新发布来研究，只要有统计当日(6月20日，工作日)发布上去的信息则作为更新及时处理。调查结果显示，十大城市的政府网站均有当日信息发布更新。
政府门户网站的规范域名是指以gov.cn 注册的域名，从图中我们可以了解到这十大城市的政府门户网站的域名都符合这一规范。
关于网站语种。尽管目前的政府网站主要是为国内公众服务的，但有无繁体和英文版本，反映了这个网站构建时是否有长远的发展计划，是否有国际化的视野和理念。有中文繁体和英文版本的百分比分别是:60%和80%。此外，成都市政府门户网站还采用了法语版本，沈阳市政府网站设置了日文和韩文板。当然，一般情况下，其他语种的版本相对于中文简体版而言，内容都要少很多，页面也显得简单，更新速度也通常稍显滞后。
此外，政府网站进行流量统计，设立计数器，可以统计站点首页的访问人次，从而自我评价网站的受欢迎程度。这些具体的数据政府还可以根据本省的人口状况大致的估计政府网的人数，有利于网上工作的开展和完善。进行流量统计是一般网站的贯常做法，但出乎意料的是，十个网站中只有沈阳市采用了这种做法。可能其他政府网站在后台有另外的流量统计方法，但在首页中未显示出来。
三、十大城市政府网站整体比较分析
通过对这十大重点城市政府门户网站的上述内容分析，不难看出，这些城市在政府门户网站建设上存在着一定差距。从整体上看，可以大致分为三个发展层次:
1、理性发展阶段:上海、北京、广州
这三个城市的政府门户网站在内容服务上全面而系统，功能服务上也做到了较大范围的覆盖。同时，依据城市的特点对于政府网站进行了相对准确的定位，在政府信息化建设方面处于比较领先的地位。
2、初期起步阶段:武汉、成都、沈阳、杭州
这四个中等城市在网站的建设上，最重要的一些功能服务项目都有体现。这些网站可以有特色的对基本的政府网站模式做出调整和探索。但一些探索的可行性仍有待于考察，需要与实用性并重。同时，对于功能和内容项目的设置仍需完善，因为一个真正做到信息化的政府，应当尽可能在可以涉及的职责范围内，为公众在网络平台上提供便利的手段和空间。
3、定位模糊阶段:深圳、天津
相比其他八个城市，这两个城市的政府门户网站建设就显得略逊一筹。整体的页面十分简单，内容相应也很少。同时定位模糊，每一个项目的设置的指向性都不清晰，而一些基本的信息却难以查找和观察到。就满足当地经济发展水平的需求和服务公众理念而言，这两个网站要走的路更远。
四、结论和一些建议
1、由单主体转向双主体，由信息公布台转向互动平台。
目前公众需求对政府网站建设的推动力远远大于政府自身，公众知情权迫使政府加速推进网站内容服务和网站功能服务。随着上网家庭越来越多和企业信息化的提升，公众不仅对政务公开的需求越来越强烈，而且参政议政的民主情绪也变得越来越强烈，推动政府网站内容服务的建设也应从以单向信息发布为主转向信息及时发布和政民互动并重。政府网站的主体不应当仅仅是政府机构，而应当拥有政府部门和公众两个主体。
2、网站建设的完善同步和依赖于政府职能的转变。
“在发展电子政务过程中，大多数问题是组织和政治问题，而不是技术问题。”政府门户网站的定位整体上有待进一步明确，但这种转变更多的是依赖和同步于政府自身职能的转变。从政府网站的功能日趋完善可以看出，政府网站不应仅仅作为政府发布信息的媒体，在更广泛的影响下，它是为公众和企业服务的平台。
3、门户网站的“用户意识”有待加强。
从调查结果中，我们发现我国的大多数省级政府网站“政府中心”痕迹严重。政府门户网站“以政府为中心”主要表现在从政府角度出发，按照政府机构设置提供服务项目;“以用户为中心”则主要体现在从网站使用对象角度出发，按照用户需求提供服务项目。
4、整合是政府网站发展的必然趋势。
不仅要整合各职能部门的信息，更快、更及时发布公众关心的政务信息，而且要整合各部门的业务系统，提供在线服务。将来，行政服务大厅将是政府面对百姓的统一实体“窗口”，而政府门户网站将是政府面对百姓的统一虚拟“窗口”。
5、省级政府门户网站的“政务公开”有待进一步深入。
一个真正合格的政府应当是从一个“全能政府”向“有限政府”转变，充分满足公众的知情权和监督的权利。政务公开首要的是信息公开，因此政府网站提供的信息在广度、深度、丰度、更新速度都需要不断加强。
五 政治传播和政府网站建设
政治传播是一个很宽泛的概念，指政治讯息的传播，这种传播包括以政府为主体的一国的内政外交的各个领域。通常研究政治传播的学者，特别是国内的学者，更多的将政治传播的视野投射于外部环境，即如何为中国政府和其他组织机构在国际环境中树立一个良好的国际形象。而对于政府如何通过有效的政治传播完善自身服务国内公众职能以及建立良好国内形象的探讨较少。
美国政治传播学者玛丽·E·斯塔基在1996年出版的《政治传播的理论与实践》一书中论述了政治传播的基本问题:政治传播的符号世界、政治的本质及其与传播的关系问题。 “而媒体在政治传播过程中则起到了重要的中介作用，媒体与受众以及政府的关系构成了政治传播模式的基本内容”。
因此可以看出，经由媒体进行政治传播自始至终都是一个重要的途径。而在这其中，网络媒体的出现，政府网站的有规模的形成，这种技术上的变革对于进行有效的政治传播影响是相当明显的。这种影响可以体现在这样一些方面:
1网络政治媒体善于提供一种更具协商精神的在线公共领域。由单向传播转向双向互动，公众的地位有所上升。尽管这种地位的上升受到其他政治环境的各类因素的制约，但网络这种媒介相对于其他传统的大众媒体具有独特的优势。
2网络是为公民利益服务的最理想的扩音器。网络为短时间聚集和扩大舆论提供了可能。可以为公众表达权的实现提供一个相对便利的平台。
3电视辩论等其他手段难以实现时，网络是一种很好的补充和替代形式。“互联网对有关媒体的影响和媒体设置议事程序的能力以及协同政治精英框定讨论等主要观点提出了挑战。它在一定程度上对政党控制信息传播的范围、能力提出了挑战，并且成为没有精英控制的公众舆论形成、讨论和表达的渠道。” [6]在中国，像美国运用电视等大众媒体进行政治议题辩论等现象是不可能出现的。网络这种媒体在可以覆盖广泛群体的同时，通过邮箱论坛等互动形式，有利于公民自我表达和公民间的对话交流，有助于某些议题的培育和公开化，有助于设计和调整方案影响政府议程。
尽管上述的论述怀有种种乐观的期待。但同时不容否认的是，传统的政治传播局面并没有因为政府信息化的加强发生实质性的转变。仅就数字鸿沟的问题一点来看，电脑操作是需要掌握一定技术的。虽然说在互联网上“人人可以消除地位身份上的不平等”，但是对于不能上网的人来说是不可能实现获得信息权利的平等的，从而会加剧现实生活中的不平等，并影响信息发布的覆盖面。这就需要政府有目的地通过各种各样的电脑知识普及教育提高“互联网在不同人群当中的覆盖率”，使互联网真正成为政治传播的重要通道。
六 缺陷及进一步研究的可能
1 由于选取了十个城市作为样本，对于个案的深入解析显得不够，只是进行了整体性的描述和个别样本的某些突出特征的说明。
2 在理论阐释方面，与政治传播的结合性分析有待进一步深入。
3 由于进行内容分析只是对表面现象的描述，而对于种种现象背后的产生机制，需要通过更广泛的传播生态的考察以及与从事相关工作人员的深访。可以作为以后进一步研究的方向，也会使得关于这个话题的探讨更为全面和具有启发性。
注释:
[1]《电子政务》，引言，(美)道格拉斯 霍姆斯著，詹俊峰等译，机械工业出版社，2004。
[2]http://www.malpde.com/read.php?wid=221
[3]《电子政务》，P9 ，(美)道格拉斯 霍姆斯著，詹俊峰等译，机械工业出版社，2004。
[4]《政府网站的构建与运作》，P334，刘越男等著，中国人民大学出版社，2004年版
[5]《软件世界》，孙国锋、张少彤、武晓鹏，2005年第3期
[6]《公众舆论、政治传播与互联网》，[英] 希瑟?萨维尼著 张文镝摘译，《国外理论动态》，2004年第9期。
参考文献:
《政府网站的构建与运作》，刘越男等编著，中国人民大学出版社，2004。
《电子政府》，白井 均等著，陈云等译，上海人民出版社 ，2004。
《电子政务》，[美]道格拉斯?霍姆斯著，詹俊峰等译，机械工业出版社，2004。
《网络时代的政治传播分析》，陈刚 马扬 马静 等，《科技进步与对策》，2003年3月。